Auswirkungen der Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen auf Kostenerstattler

Artikel 10 - Überleitungsvorschrift

Die Rechtsstellung der bis zum 31. Dezember 1998 an der psychotherapeutischen Versorgung der Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung teilnehmenden nichtärztlichen Leistungserbringer bleibt bis zur Entscheidung des Zulassungsausschussses über deren Zulassung oder Ermächtigung unberührt, sofern sie einen Antrag auf Zulassung oder Ermächtigung bis zum 31. Dezember 1998 gestellt haben."

Das Bundesverfassungsgericht hat zu Art. 10 PTG im Fall einer Delegationspsychologin am 22.12.99 klargestellt: Es kommt nicht auf das Datum der Entscheidung des Zulassungsausschusses, sondern auf die Rechtsbeständigkeit bzw. Rechtskraft der Entscheidung an.

Welche Auswirkungen für die Kostenerstattler gegeben sind, ist dem Beschluss nicht unmittelbar entnehmbar. Das ist unbefriedigend; denn manche Autoren und Sozialgerichte vertreten die These, Kostenerstattler fielen überhaupt nicht unter Art. 10 PTG, weil sie keine vom PTG berührte Rechtsstellung gehabt hätten. Die Vertreter dieser Auffassung glaubten sich bestätigt, als am 28.7.99 das Bundesverfassungsgericht sich erstmals mit dem Psychotherapeutengesetz befasst hatte (ohne aber Fragen zu Art. 10 PTG zu behandeln).

Das BVerfG hat damals festgestellt, die Einschränkung des Kostenerstattungsverfahrens, die der Gesetzgeber mit dem PTG anstrebe, stelle für sich genommen keine Verletzung der Berufsfreiheit der Betroffenen dar, da die Rechtsgrundlage der Kostenerstattung unverändert fortbestehe.

Weder in der Entscheidung vom 28.7.99, noch in der Entscheidung vom 22.12.99 findet sich irgendein Hinweis, die Therapeuten, die am Kostenerstattungsverfahren teilgenommen haben, könnten aus Art. 10 PTG generell ausgeschlossen sein. Stattdessen hatte das BVerfG offenbar eine über Art. 10 PTG hinausgehende Vorstellung von denkbaren Vertrauenstatbeständen. Das wird aus dem - bisher kaum beachteten - Abschlusshinweis im Beschluss vom 28.7.99 ersichtlich:

"Ob in besonders gelagerten Ausnahmefällen dennoch bestimmte Therapeuten aus Vertrauensschutzgesichtspunkten für eine Übergangsfrist weiterhin zur Kostenerstattung zuzulassen sind, werden die Fachgerichte zu entscheiden haben." (BVerfG, 28.07.99, 1 BvR 1006/99 - Hervorhebungen: W.W.)

Nur mit diesem Satz und eher beiläufig geht das BVerfG hinsichtlich der Kostenerstattler auf die Ausgestaltung des PTG-Übergangsrechts ein. Die somit für möglich erachtete übergangsweise Fortsetzung der Kostenerstattung außerhalb von § 13 Abs. 3 SGB V ist auf die unter Art. 10 PTG fallenden Kostenerstattler anwendbar. Das Gericht hatte bisher keinen Anlass für weitergehende Ausführungen.

"Besonders gelagerte" Fälle hat der Gesetzgeber in Art. 10 PTG i.V.m. § 95 Abs. 10/11 SGB V definiert: Psychotherapeuten, die an der Versichertenversorgung teilgenommen und bis 31.12.98 den Antrag auf Zulassung oder Ermächtigung gestellt haben. Kostenerstattler sind ausdrücklich einbezogen. Denn Anträge auf "Ermächtigung" i.S. von Art. 10 PTG konnten ausschließlich Kostenerstattler stellen. Anspruch auf Zulassung oder Ermächtigung i.S. von Art. 10 PTG hatten nur Behandler, für die es "eine unbillige Härte" (Gesetzesbegründung) bedeutet hätte, auf die Verzögerungen und Unsicherheiten des Regelzulassungsverfahrens verwiesen zu werden.

Der ausdrücklichen Einbeziehung der Kostenerstattler in Art. 10 PTG kann - nach allen rechtswissenschaftlichen Auslegungsregeln - nicht entgegengehalten werden, der Gesetzgeber habe sich vertan. Nur wenn kein vernünftiger Zweck ersichtlich wäre, könnte an einen Gesetzgebungsfehler gedacht werden.

Es liegt auf der Hand, dass der Gesetzgeber einerseits die Kontinuität der Versichertenversorgung im Überleitungszeitraum gewährleisten musste. Dabei war zu berücksichtigen, dass - nach der Feststellung des BVerfG vom 28.7.99 - die Krankenkassenausgaben je zur Hälfte auf das Delegations- und auf das Kostenerstattungsverfahren entfielen. Andererseits waren die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Berufsfreiheit zu beachten (vgl. Apothekenurteil - BVerfG 3, 377 - ; Kassenarzt-Entscheidung - BverfGE 11, 30 -) und insbesondere auch Übergangsregelungen zu treffen.

Der Gesetzgeber hat beide Erfordernisse u.a. dadurch geregelt, dass Kostenerstattler unter den Voraussetzungen des Art. 10 PTG übergangsweise zur Kostenerstattung "zugelassen" sind, bis über den Zulassungs/Ermächtigungsantrag rechtsbeständig entschieden ist.

Es ist nicht ersichtlich, dass etwas anderes gemeint sein könnte als - nach dem Vorbild des § 13 Abs. 2 SGB V (Wahlrecht der freiwillig Versicherten) - die zulassungsähnliche, d.h. um den Grundsatz freier Behandlerwahl ergänzte, vorübergehende Fortsetzung der Kostenerstattung bezüglich der unter Art. 10 PTG fallenden Behandler. Andernfalls bestünde kein Unterschied zu den Kostenerstattlern, die nicht unter Art. 10 PTG fallen, und die Differenzierung des BVerfG zwischen der Fortsetzung der Kostenerstattung nach § 13 Abs. 3 SGB V und den Ausnahmefällen, die für eine Übergangsfrist "zur Kostenerstattung zuzulassen" wären, würde keinen Sinn ergeben.

Übrigens haben die Krankenkassen, soweit bekannt, Anfang 1999 tatsächlich diese gesetzliche Übergangsform angewandt. Behandlungen von Kostenerstattlern wurden oft nur bewilligt, wenn nachgewiesen wurde, dass der Antrag auf bedarfsunabhängige Zulassung/Ermächtigung gestellt wurde, also auf Grund einer Voraussetzung, die nichts mit § 13 Abs. 3 SGB V zu tun hat, sondern auf dem Zulassungs/Ermächtigungsanspruch aus § 95 Abs. 10/11 SGB V und der Überleitungsvorschrift des Art. 10 PTG beruht.

Bei vernünftiger Auslegung des Art. 10 PTG ergibt sich also eine Unterscheidung zwischen der fortbestehenden Rechtsgrundlage der Kostenerstattung nach §13 Abs. 3 SGB V5 und einer vom Gesetzgeber als übergangsweise schutzbedürftig betrachteten Rechtsstellung von Kostenerstattlern. Der in Art. 10 PTG benutzte Begriff der "Rechtsstellung" kann offenkundig nicht als "Rechtsstellung aus § 13 Abs. 3 SGB V" verstanden werden. Vielmehr ist Art. 10 PTG nur sinnvoll auszulegen, wenn die Anspruchszuerkennung aus § 95 Abs. 10/11 SGB V als zusätzlicher Bestandteil der geschützten "Rechtsstellung" betrachtet wird. § 95 Abs. 10/11 SGB V ist nämlich bereits seit Juni 1998 in Kraft. Alle Anspruchsvoraussetzungen mussten am 31.12.98 gegeben sein. Folgerichtig musste für diese (Ausnahme-)Fälle geregelt werden, wie die Berufsausübung im Sozialrechtsbereich bis zur "endgültigen Entscheidung" (Gesetzesbegründung zu § 95 Abs. 10 SGB V) ungehindert ermöglicht wird.

Der Gesetzgeber will mit Art. 10 PTG errreichen, dass diejenigen, denen der Zulassungs/Ermächtigungsanspruch aus § 95 Abs. 10/11 SGB V zukommt, im Übergangszeitraum bis zur Entscheidung nicht ganz oder teilweise aus dem System herausfallen, in das sie mit dem PTG gerade einbezogen werden sollen. Dabei wird für die Übergangszeit hingenommen, dass vielleicht nicht alle Zulassungs/Ermächtigungsanträge endgültig Erfolg haben; denn auch in der Vergangenheit wurden "mögliche Defizite hinsichtlich der Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Behandlung hingenommen" (BVerfG, 28.7.99).

So wird denn auch in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22.12.99 die verfassungskonforme Anwendung von Art. 10 PTG nicht auf die unterschiedliche Rechtsstellung von Delegationspsychotherapeuten und Kostenerstattlern bezogen, sondern auf die gemeinsame Rechtsstellung, nämlich die "von den Krankenkassen finanzierte Berufstätigkeit":

"Art. 10 Einführungsgesetz PsychThG ist demnach so zu verstehen, daß unter der Entscheidung des Zulassungsausschusses die bestandskräftige oder rechtskräftige Entscheidung gemeint ist. Verstünde man die Norm so, daß zwischen der Verwaltungsentscheidung und der Klärung ihrer Rechtmäßigkeit die von den Krankenkassen finanzierte Berufstätigkeit einstweilen einzustellen wäre, käme das einem Sofortvollzug gleich und bedürfte nach den genannten Grundsätzen besonderer Begründung. Auch aus der Gesetzesbegründung (vgl. BTDrucks 13/9212, S. 42) sind Gründe bisher nicht ersichtlich. Die Prüfung im einzelnen ist den Sozialgerichten vorbehalten." (BVerfG, 22.12.99, 1 BvR 1657/99)

Wenn das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 28.7.98 für die übergangsweise Zulassung zur Kostenerstattung auf die Fachgerichte verweist, so darf das dahin verstanden werden, dass es Streitfälle geben wird, ob die Voraussetzungen des Art. 10 PTG womöglich offensichtlich fehlen. Nur wenn keine Teilnahme an der GKV-Versichertenversorgung vor dem 1.1.99 belegt ist oder wenn ein offensichtlich aussichtsloser Zulassungs/Ermächtigungsantrag gestellt wurde (z.B. fehlendes Studium), muss - im Streitfall - der Prüfung der Sozialgerichte überlassen bleiben, ob Art. 10 PTG anwendbar ist.

Im Übrigen macht die gesonderte Art.-10-Anspruchsvoraussetzung (Teilnahme an der Versorgung bis 31.12.98) deutlich, dass eine fehlende Teilnahme im Zeitfenster nach § 95 Abs. 10/11 Nr. 3 SGB V wohl kein Kriterium wäre, Art. 10 PTG für nicht anwendbar zu halten.