Richtlinie des Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen ohne "demokratische Legitimation"

Sozialgericht bestätigt Eingriff des BMG

Dem Bundesausschuss der Ärzte und Krankenkassen ist im SGB V eine maßgebliche Rolle zu den Heilbehandlungsmöglichkeiten für gesetzlich Krankenversicherte eingeräumt. Aus Psychotherapeutensicht hat er sich seit jeher nicht als Motor einer modernen Gesundheitspolitik erwiesen. Beispielsweise hatte die Psychiatrie-Enquete von 1975 die Aufnahme der Gesprächspsychotherapie und der Verhaltenstherapie in die Psychotherapie-Richtlinien verlangt. Der Bundesausschuss hat sich für die Verhaltenstherapie dafür 12 Jahre Zeit gelassen. Die Gesprächspsychotherapie ist immer noch ausgeschlossen.

Nach Auffassung des VPP im BDP, der sich für die Methodenvielfalt psychologischer Psychotherapie einsetzt, ist die Bestimmung der Psychotherapie-Richtlinien des Bundesausschusses (B.2.) besonders befremdlich, wonach psychoanalytisch begründete Verfahren und Verhaltenstherapie nicht kombinierbar sind, weil „die Kombination der Verfahren zu einer Verfremdung der methodenbezogenen Eigengesetzlichkeit des therapeutischen Prozesses“ führen könne. Bei dieser Vorschrift scheint statt des Heilerfolgs die ökonomische Interessenlage der jeweils abrechnungsberechtigten Ärzte und Psychotherapeuten maßgebend gewesen zu sein.

Die Rechtsqualität der Richtlinien des Bundesausschusses ist umstritten. Wohl deshalb war die Aufsichtsbehörde, das Bundesgesundheitsministerium (BMG), bisher mit aufsichtsrechtlichen Eingriffen sehr zurückhaltend. Beispielsweise hat es Ende 1998 zwar Bedenken gegen die Bestimmungen der Psychotherapie-Richtlinien in der Fassung vom 11.12.1998 geäußert, soweit sie die Zulassung neuer Richtlinienverfahren betreffen, die Richtlinien aber dennoch nicht rechtswirksam beanstandet.

Offenbar ist im BMG inzwischen erkannt worden, dass aufsichtsrechtliche Eingriffe erforderlich sind, wenn die staatliche Gesundheitspolitik durch Leistungserbringerfunktionäre und Krankenkassenmanager mit konservativen Interessen im Bereich der Gesetzlichen Krankenversicherung konterkariert werden. (Vgl. auch BMG-Einwände gegenüber dem Bewertungsausschuss zu den Psychotherapeutenhonoraren.) Eine beanstandete, nicht beanstandungsgemäß geänderte Richtlinie des Bundesausschusses zur Drogenersatzbehandlung hat das BMG nun durch eigene Vorgabe ersetzt. Dagegen versucht sich der Bundesausschuss gerichtlich zu wehren. Das Sozialgericht hat ihn abgewiesen und den Rechtsfall für bedeutsam genug für die - erstinstanzlich äußerst ungewöhnliche - folgende Pressemitteilung gehalten:

„Sozialgericht lehnt Antrag auf einstweilige Anordnung des Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen gegen das Bundesministerium für Gesundheit wegen einer Ersatzvornahme nach § 94 SGB V ab.

Der Bundesausschuss für Ärzte und Krankenkassen erlässt Richtlinien, in denen der Leistungsumfang der gesetzlichen Krankenkassen festgelegt wird. So können z.B. neue Behandlungsmethoden nur dann von den Krankenkassen übernommen werden, wenn der Bundesausschuss sie in seinen Katalog aufgenommen hat. Hintergrund des vorliegenden Rechtsstreits ist ein Streit um die sogenannte Drogenersatzbehandlung (Substitutionsbehandlung). Die Krankenkassen hatten die vom Bundesausschuss erlassene Richtlinie dahingehend ausgelegt, dass eine Drogenersatzbehandlung nur dann übernommen wird, wenn eine sogenannte Begleiterkrankung des Versicherten vorliegt. Das Bundesgesundheitsministerium wies den Bundesausschuss deshalb an, seine Richtlinie dahingehend klarzustellen, dass Drogenersatzbehandlungen auch grundsätzlich ohne Begleiterkrankungen von den gesetzlichen Krankenkassen zu übernehmen seien. Als der Bundesausschuss sich weigerte, erließ das Bundesgesundheitsministerium am 05.07.2002 eine Änderung des § 3 der Richtlinie dahingehend, dass die Substitution auch Bestandteil eines Therapiekonzeptes ohne Begleiterkrankung sein kann. Das Ministerium forderte den Bundes- ausschuss auf, die Veröffentlichung im Bundesanzeiger baldmöglichst zu veranlassen. Hiergegen wendet sich der Bundesausschuss im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes. Die 19. Kammer des Sozialgerichts Köln hat den Antrag durch Beschluss vom 19.08.2002 abgewiesen: Zwar sei durch § 9 SGB V der Bundesausschuss zunächst beauftragt, Richtlinien zu erlassen, die die Kassenärztlichen Vereinigungen sowie die Vertragsärzte, die Krankenkassen und die Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung binden. Bei Erlass dieser Richtlinien sei der Bundesausschuss jedoch auf eine demokratische Legitimation angewiesen. Aus § 94 SGB V leite sich ab, dass dem Bundesminister für Gesundheit nicht nur eine Rechtsaufsicht übertragen, sondern ihm auch eine demokratische Mitverantwortung für das in den Richtlinien liegende politische Handeln aufgebürdet werde. Daher habe das Bundesministerium u.a. das Recht, die Richtlinien zu beanstanden. Im Rahmen der Richtlinien bestehe ein Beurteilungsspielraum, der neben rein rechtlichen Erwägungen auch politische Zweckmäßigkeitsüberlegungen einschließe. Nach Auffassung der 19. Kammer des Sozialgerichts Köln sei es daher nicht zu beanstanden, wenn das Bundesministerium dem Recht und den Interessen der Versicherten zum Durchbruch verhelfe.
Az.: S 19 KA 25/02 ER

W.